Guyana Oil & Gas – El reto de Guyana: Evitar la “enfermedad holandesa

Guyana Oil & Gas – El reto de Guyana: Evitar la “enfermedad holandesa

Por Dr. Meredith Arnold McIntyre

News Americas, NUEVA YORK, NY, Lun. 13 de marzo de 2023: Las perspectivas de Guyana a medio plazo son muy favorables y están impulsadas por la rápida expansión de la producción de petróleo. Hasta la fecha, los productores internacionales de petróleo han descubierto 11.000 millones de barriles de petróleo y gas comercialmente recuperables que prometen transformar la economía de Guyana, basada en la agricultura y la minería, en una gran productora de petróleo, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de una nación de unos 790.000 habitantes.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) presenta estimaciones del valor actual de las reservas de petróleo de Guyana en porcentaje del PIB de 2021. Los datos (gráfico 1) indican que el valor actual de las reservas de petróleo de Guyana (porcentaje del PIB de 2021) per cápita sólo es superado por Kuwait. En resumen, se trata de un gran hallazgo de recursos que generará importantes rentas económicas que se gastarán en una población pequeña. El reto político clave es la gestión de la riqueza de recursos naturales garantizando que se prioriza el ahorro intergeneracional, el gasto público refuerza la capacidad económica y mejora el nivel y la calidad de vida de la población.

La “maldición de los recursos” naturales y la “enfermedad holandesa

El “mal holandés” se produce cuando el auge de los recursos reduce los incentivos internos para producir bienes no comerciables (exportables e importables) y/o la competitividad internacional de los mismos. Con el auge de los recursos, el “mal holandés” puede producirse si el gasto aumenta significativamente y choca con las limitaciones de la capacidad de absorción, lo que se traduce en un aumento de los precios o en presiones inflacionistas que conducen a una revalorización del tipo de cambio real y, a medio plazo, a una pérdida de competitividad internacional del sector de bienes comercializables distintos de los recursos y a su posterior declive. (El tipo de cambio real (TCR) entre dos monedas es el producto del tipo de cambio nominal (el coste en dólares de, por ejemplo, el dólar de Guyana) y la relación de precios entre los dos países).

Por lo tanto, un reto político clave es el ritmo al que aumentar el gasto público para satisfacer las necesidades legítimas de desarrollo, por ejemplo, colmar las lagunas en infraestructuras y lograr una mejora sostenida de los indicadores sociales: educación y sanidad. Los responsables de la política económica deben establecer marcos políticos que garanticen la sostenibilidad fiscal y de la deuda y mantengan la estabilidad de precios para apoyar un crecimiento más fuerte.

Marco de política fiscal de Guyana

La sabiduría convencional sugiere que con grandes ganancias inesperadas de recursos naturales los países se enfrentan a una elección entre el ahorro intemporal para proporcionar seguridad de ingresos a las generaciones futuras y el aumento del gasto a corto plazo para satisfacer las necesidades legítimas de la sociedad. Guyana ha sido un país de renta baja, pero con el aumento sustancial de su PIB ha pasado a ser de renta media. Sin embargo, el desarrollo humano de Guyana se ha quedado atrás en la región del Caribe. El FMI informó en 2019 que un informe del Banco Mundial sugiere que el capital humano de Guyana es inferior a la mediana de su región y grupo de ingresos. El índice de capital humano (ICH) de Guyana es de 0,49, por debajo de las medianas del Caribe (0,50) y de las Economías en Desarrollo de Mercados Emergentes (EMDE) (0,51). (El ICH mide la cantidad de capital humano que un niño nacido hoy puede esperar alcanzar a los 18 años. Transmite la productividad de la próxima generación de trabajadores en comparación con un punto de referencia de educación completa y salud plena).

Dadas las importantes necesidades de desarrollo, el marco de la política fiscal de Guyana debe incluir adecuadamente un aumento del gasto en los sectores sociales y colmar las lagunas en infraestructuras, haciendo hincapié al mismo tiempo en el ahorro intertemporal. Una opción recomendada sería destinar aproximadamente la misma proporción de ahorro que de gasto de los ingresos del petróleo a medio plazo (3-5 años) y, a medida que los ingresos del petróleo aumenten sustancialmente a largo plazo y mejoren los indicadores de desarrollo, podría destinarse una mayor proporción al ahorro.

El gobierno de Guyana ha sido prudente en la gestión de su riqueza en recursos naturales, en consonancia con la sabiduría convencional que hace hincapié en la importancia de aumentar el gasto público para satisfacer las necesidades de desarrollo, al tiempo que se crean ahorros para las generaciones futuras y para proporcionar un amortiguador a los choques externos, por ejemplo, la volatilidad de los precios del petróleo. La Ley del Fondo de Recursos Naturales (2019) que regía la gestión de la riqueza de recursos naturales fue modificada por la nueva administración y la enmienda contenía varias características deseables, entre ellas: En primer lugar, disposiciones que refuerzan la transparencia y la rendición de cuentas, incluida la eliminación de amplios poderes del Ministro de Finanzas y su atribución a un nuevo Consejo de Administración, exigiendo que todos los informes y recibos de todos los ingresos del petróleo se publiquen en el Boletín Oficial y el Ministro de Finanzas podría enfrentar hasta diez años de prisión si no divulga la recepción de cualquier ingreso del petróleo recibido por el Gobierno en el Boletín Oficial dentro de los tres meses posteriores a la recepción de dichos dineros.

En segundo lugar, la enmienda introduce una fórmula sencilla para la transferencia de los ingresos del petróleo al presupuesto, fácilmente comprensible para el público. El proyecto de ley permite al Gobierno retirar la totalidad del importe del NRF en 2022. Nótese que las autoridades pasaron por un proceso deliberativo y consultivo sobre el NRF antes de proponer las enmiendas y no retiraron fondos en 2021 mientras el proceso estaba en curso.

En adelante, después de la primera retirada, la legislación propuesta establece un límite a las retiradas, permitiéndose que una proporción progresivamente menor del saldo del NRF se transfiera al presupuesto para gasto público, y que el resto de los ingresos del petróleo se acumule como ahorro en el NRF. Más concretamente, en un año determinado pueden retirarse 500 millones de dólares y luego un porcentaje decreciente de lo que quede, empezando por el 75% de los quinientos millones siguientes; el 50% de los quinientos millones siguientes; el 25% de los quinientos millones siguientes; el 5% de los quinientos millones siguientes, y luego el 3% de cualquier cantidad que supere los 2.500 millones de dólares (véase el cuadro siguiente).

Cuadro Guyana: Saldo del Fondo de Recursos Naturales y transferencia al presupuesto
Saldo del Fondo de Recursos Naturales, x Importe transferido al presupuesto
x < 500 millones de dólares x mn
US $500 mn < x < US $1000 mn 500 + 0.75*(x-500) mn
US $1000 mn < x < US $1500 mn 875 + 0.5*(x-1000) mn
US $1500 mn < x < US $2000 mn 1125 + 0.25*(x-1500) mn
US $2000 mn < x < US $2500 mn 1250 + 0.05*(x-2000) mn
US $2500 mn < x 1275 + 0.03*(x-2500) mn

El Gobierno se ha comprometido a contener la situación presupuestaria a medio plazo para garantizar un aumento moderado del gasto con el fin de satisfacer las necesidades de desarrollo humano, preservando al mismo tiempo la estabilidad macroeconómica general. Los presupuestos anuales se establecen a medio plazo dentro de un marco fiscal que limita el déficit fiscal global anual no petrolero (después de subvenciones) para que no supere la transferencia prevista del NRF, es decir, una regla de transferencia fiscal.

Obsérvese que las ganancias inesperadas de Guyana son lo suficientemente importantes como para soportar un aumento del gasto sin recurrir a la acumulación de deuda. A corto plazo, esta estrategia anclará la política fiscal y garantizará que el gasto fiscal aumente a un ritmo moderado para hacer frente a las necesidades de desarrollo sin provocar desequilibrios macroeconómicos, incluida una pérdida de competitividad y una apreciación del tipo de cambio real debido a un aumento significativo de los precios en el sector no comercializable, es decir, el “mal holandés”.

Sin embargo, Guyana aún está elaborando un marco a medio plazo con objetivos claros que sirvan de base a los presupuestos anuales. La experiencia de otros países productores de petróleo, como Ghana, demuestra que los presupuestos anuales que no se elaboran en el contexto de un marco a medio plazo tienden a provocar resultados macroeconómicos negativos e inestabilidad. Se necesita un marco eficaz a medio plazo para apoyar la regla de transferencia fiscal destinada a alcanzar un objetivo de saldo global cero. A la hora de repartir entre gasto de capital y gasto corriente, los responsables políticos deben tener en cuenta el impacto sobre la capacidad productiva de la economía. Los estudios empíricos del FMI indican que un aumento de un punto porcentual (ppt) del gasto de capital tendría un impacto más positivo en el crecimiento del PIB real que un aumento similar del gasto corriente a medio plazo (3-5 años). El gasto de capital podría priorizar el aumento de la conectividad con la ampliación y rehabilitación de carreteras junto con el aumento de la electrificación para apoyar una economía en crecimiento. El gasto de capital debería guiarse por las limitaciones de la capacidad de absorción para evitar el “sobrecalentamiento” de la economía. El gasto corriente se centraría en aumentar el acceso y la calidad de la educación y la sanidad. El gasto en los sectores sociales debería aumentar en consonancia con el PIB no petrolero para garantizar que el gasto no supere el aumento del PIB.

En resumen, el rápido crecimiento del sector petrolífero de Guyana está dando lugar a importantes ingresos procedentes del petróleo que son potencialmente transformadores y permiten aumentar el gasto para colmar las lagunas en infraestructuras y satisfacer las necesidades de desarrollo humano. El gobierno ha enfatizado adecuadamente el ahorro intertemporal y el aumento del gasto para el uso de los ingresos del petróleo. Se ha aplicado una fórmula sencilla y transparente para la transferencia de los ingresos del petróleo del NRF al presupuesto anual, lo que puede garantizar que el gasto no tropiece con limitaciones de la capacidad de absorción y provoque presiones inflacionistas e inestabilidad macroeconómica. Sin embargo, el marco fiscal se beneficiaría aún más de la adopción de un marco a medio plazo con objetivos bien definidos que guíen el diseño de los presupuestos anuales y un anclaje fiscal efectivo a largo plazo.

NOTA DEL EDITOR: El Dr. Meredith Arnold McIntyre es economista desde hace más de 30 años. Ha trabajado en diversas instituciones regionales caribeñas, como el Banco de Desarrollo del Caribe, la Organización de Estados del Caribe Oriental y el Mecanismo Regional de Negociación del Caribe en la década de 1990. El Dr. McIntyre se incorporó al Fondo Monetario Internacional (FMI) en febrero de 2001 y trabajó en países de África y el Caribe, incluida la dirección de misiones de equipos nacionales del FMI a Guyana. El Dr. McIntyre ha publicado un libro y diversos artículos sobre cuestiones de política macroeconómica y comercial en pequeños Estados. Actualmente es asociado de Manchester Trade Ltd y miembro del Caribbean Policy Consortium.



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